位于南方某縣城區(qū)有一家米粉加工廠，1998年12月建成投產(chǎn)至今，沒有經(jīng)過環(huán)評審批和竣工環(huán)保驗收程序，現(xiàn)企業(yè)環(huán)保設(shè)施比較完善，污染物達標排放。
2020年，全國推行企業(yè)固定污染源排污許可證核發(fā)依證排污全覆蓋，該企業(yè)因無環(huán)評批復(fù)文件不具備申請條件排污許可證辦不下來，地方生態(tài)環(huán)境部門對企業(yè)未經(jīng)環(huán)保驗收處罰后（稱環(huán)評過了兩年追溯期不再處罰）下發(fā)整改通知書，要求一年內(nèi)補辦環(huán)評審批和驗收手續(xù)重新申請。
一年后，該廠仍沒有整改到位，理由是2019年批準的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃該企業(yè)所在地已劃為商住區(qū)，米粉加工廠項目選址不符合規(guī)劃，環(huán)評文件不可能批準，竣工環(huán)境保護驗收依據(jù)環(huán)評批復(fù)要求進行，沒有環(huán)評無法開展驗收。縣政府考慮該企業(yè)屬于地方不可或缺的民生項目和職工就業(yè)問題，幾年內(nèi)沒有關(guān)停搬遷計劃，表示要控制環(huán)境影響。企業(yè)微利經(jīng)營，生態(tài)環(huán)境部門依法再處罰難以落地，繼續(xù)讓其生產(chǎn)經(jīng)營又屬無證違法排污生產(chǎn)行為，不處理視為不履職不作為可能被問責(zé)。
這在全國絕對不是個案。沒有環(huán)評審批手續(xù)不能核發(fā)排污許可證，堂而皇之的理由是行政不處罰法律取消補辦程序但沒有明確行政審批程序就此豁免，該干嘛仍要干嘛，于是補辦環(huán)評審批、通過竣工環(huán)保驗收后再申請辦理排污許可證納入固定污染源監(jiān)管成為“未批建成”項目“約定俗成”的補救方式。未批建成后的建設(shè)項目到底還要不要、該不該補辦環(huán)評審批和竣工環(huán)境保護驗收手續(xù)？從法律、技術(shù)、成本、保護當事者合法權(quán)益和規(guī)范行政管理等角度，筆者認為，對此類企業(yè)，要從實際出發(fā)，只要環(huán)境保護設(shè)施完善，特別是超過處罰追溯期，研究實施豁免環(huán)評、驗收程序，實現(xiàn)依法依證生產(chǎn)排污，幫助企業(yè)輕裝前行。
要求持證排污后，畫上句號的補辦
環(huán)評手續(xù)問題又成了問題
建設(shè)項目未經(jīng)有審批權(quán)的行政部門審批環(huán)境影響評價文件便開工建設(shè)或建成投產(chǎn)運營均屬于“未批先建”，建成未經(jīng)竣工環(huán)境保護驗收正式投產(chǎn)運行俗稱“未驗先投”“久拖不驗”，是建設(shè)單位規(guī)避環(huán)境保護法定程序和義務(wù)的違法行為。原因不外乎受違法成本低、市場時效性強、執(zhí)法監(jiān)管跟不上等多因素影響。
環(huán)評是我國最早施行的老三項環(huán)境管理制度之一，目的是從源頭控制新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。過去，建設(shè)單位只要未經(jīng)審批環(huán)評文件動工建設(shè)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，建設(shè)期要停工、限期補辦審批手續(xù)，逾期不辦理罰款，建成投產(chǎn)運行期則停止排污、補辦手續(xù)。于是就有了“未批先建”追溯期爭議。
剛開始，一般認為只要未經(jīng)環(huán)評審批無論何時建設(shè)，均屬于未批建設(shè)要限期補辦手續(xù)范圍。后來，根據(jù)法不溯及既往原則，改為以環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定施行之日起，既往不咎。有的地方以2003年9月1日環(huán)境影響評價法實施為界，理由是環(huán)評以法律形式自此開始，此前不再要求辦理審批手續(xù)。有的則認為1998年11月29日《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》以法規(guī)形式細化環(huán)評要求和程序，自此為界更為合適。有的認為1986年3月相關(guān)部門發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，明確了環(huán)評的范圍、內(nèi)容、管理權(quán)限和責(zé)任，遵其規(guī)章執(zhí)行更合理。有的則認為1981年5月國家4機關(guān)印發(fā)的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》對環(huán)評的基本內(nèi)容和程序就作了規(guī)定，追溯期自此才對。還有人翻出1979年9月13日頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》第六條“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他有關(guān)部門審查批準后才能進行設(shè)計……”，該條款使環(huán)評法律化、制度化，以這個時間節(jié)點追溯毋庸置疑。
理解不同，同案各地追溯補辦審批手續(xù)和要求、處罰金額也五花八門，行政機關(guān)自由裁量權(quán)增大，也助長尋租空間。
1996年10月1日施行的行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”當時，環(huán)保界仍普遍認為，只要環(huán)評未經(jīng)審批開工建設(shè)、未經(jīng)環(huán)保驗收投入生產(chǎn)運行的違法性質(zhì)始終不變，違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)無所謂終了之日。
2015年1月1日修訂的環(huán)境保護法第六十一條、2016年9月1日修正的環(huán)境影響評價法第三十一條，取消了限期補辦環(huán)評審批手續(xù)的要求。反思行政處罰法第二十九條規(guī)定，2018年2月22日，原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號），明確未批建設(shè)界定為自動工建設(shè)到竣工為建設(shè)期限，對未批建成二年及以上（自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的）的項目，不予行政處罰。項目建成投產(chǎn)后企業(yè)不補辦環(huán)評審批手續(xù)，行政機關(guān)也不得要求補辦，兩年追溯期逾期不再處罰，老企業(yè)可以無須報批環(huán)評文件，根據(jù)現(xiàn)行污染物排放標準配套環(huán)境保護設(shè)施，運行后達標排放符合環(huán)境管理目標要求即可。法無授權(quán)不可為、法無禁止即可為，按理補辦環(huán)評審批手續(xù)問題到此畫上句號。但問題遠沒有得到解決，“未批先建”補辦環(huán)保手續(xù)問題困擾環(huán)保界40年仍未了。
2018年1月施行的《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條規(guī)定，排污單位申請材料應(yīng)當包括建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批文號，或者按照有關(guān)國家規(guī)定經(jīng)地方人民政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的相關(guān)證明材料（比如2015年在全國連續(xù)幾年實行“淘汰關(guān)閉一批、整頓規(guī)范一批、完善備案一批”專項行動，采取備案方式解決老企業(yè)遺留環(huán)評和驗收手續(xù)問題，但總有沒有趕上末班車的“漏網(wǎng)”企業(yè)）。
2021年3月1日起施行的《排污許可管理條例》第七條提出，排污許可證申請應(yīng)當包括建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準文件或者環(huán)境影響登記表備案材料。申請材料不全，核發(fā)機關(guān)不得受理，企業(yè)無證排污視為違法，上位法與下位法存在矛盾，補辦環(huán)評手續(xù)問題至此又進入死循環(huán)。
補辦環(huán)評審批手續(xù)有違環(huán)評制度的
初衷和本位
有人認為，法律盡管不再提出限期補辦環(huán)評審批手續(xù)不辦逾期不處罰，法律也沒有明確可以豁免環(huán)評審批程序，比如建設(shè)單位要想取得合法的排污許可證，仍須主動申請，行政機關(guān)依職權(quán)依照申請條件審查，而不能以后續(xù)的監(jiān)管措施倒推可以免除申請的前置條件和程序，且并未明確禁止建設(shè)單位主動補辦完善審批手續(xù)。申請人補辦是自主行為，符合受理條件，行政機關(guān)應(yīng)受理審批，不符合條件不批，依法處理。筆者反問，不補不罰，會有企業(yè)主動花錢編制環(huán)評文件提交審批等待批復(fù)嗎？對未批建成建設(shè)項目，法律明確取消限期補辦、逾期不處罰規(guī)定，當然可以視為可以無須（豁免）辦理環(huán)評審批手續(xù)。再說，如果補辦，提交什么材料符合規(guī)定呢？
環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)評文件是依照生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果和擬建設(shè)、生產(chǎn)工況排放污染物量，通過數(shù)學(xué)模式預(yù)測環(huán)境影響程度，提出防控措施降低風(fēng)險和不良影響。
建設(shè)項目通過環(huán)境影響評價，結(jié)論是環(huán)境合理可行，行政機關(guān)審批同意建設(shè)。編制一份建設(shè)項目環(huán)境影響報告書，少則3～4個月幾十萬元，環(huán)境影響報告表也要1～2月數(shù)萬元不等，成本不低。項目建成投入生產(chǎn)運行后，環(huán)境影響程度、保護措施、污染治理設(shè)施效果如何，現(xiàn)場監(jiān)測可以一目了然，建成后要求補辦環(huán)評文件，就等于放下現(xiàn)場可以監(jiān)測到的事實結(jié)果于不顧，請專家去評審、審批機關(guān)批復(fù)一個存在不確定性的環(huán)評紙質(zhì)文件。
有人提出，建設(shè)單位通過編制跟蹤環(huán)境影響評價報告提交審批機關(guān)審批，但環(huán)境影響評價法提出的跟蹤評價適用范圍是規(guī)劃環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評實行審查非行政審批制，沒有項目環(huán)評跟蹤評價審批的法律程序和規(guī)定。有人建議，提交項目回顧性環(huán)境影響評價報告，但回顧性環(huán)境影響評價沒有技術(shù)導(dǎo)則遵循，怎么編，編好后如何管理，沒有法律遵循。
有人提出，建成投入運行后開展生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，法律上也找不到現(xiàn)狀調(diào)查報告許可事項和程序。還有人認為通過開展項目后環(huán)境影響評價，判斷環(huán)境措施可行性決定項目能否審批維持，但法規(guī)規(guī)定是項目建成運行3~5年后開展環(huán)境影響后評價，是對原審批項目環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境保護措施的效果驗證，提出補救和改進方案，且后評價屬于備案制，沒有前環(huán)評哪來后環(huán)評？筆者認為，建成正式投產(chǎn)運行建設(shè)項目已經(jīng)失去審批環(huán)評文件的價值，不能為了完善項目建設(shè)環(huán)境保護管理檔案材料不顧申請人和行政管理成本，不顧環(huán)境保護法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，冠以維護程序正義為名忽視環(huán)境影響現(xiàn)狀實體正義，機械補辦環(huán)保手續(xù)。
項目竣工后一年應(yīng)視為驗收
連續(xù)狀態(tài)起止期
竣工環(huán)保驗收制度作為一項老環(huán)境管理制度，一直以來，只要未經(jīng)驗收，其違法行為被認為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，不受行政處罰追溯期限的影響。
筆者認為，事實并非如此。1998年11月施行的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十條和2017年10月施行的修訂版第十九條規(guī)定，編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。
1998年版沒有對違反竣工驗收具體處理方式，2017年修訂版第二十三條補充違反規(guī)定，即責(zé)令限期改正，對建設(shè)單位和個人處罰量化要求。
2017年1月20日，原環(huán)境保護部《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第十二條規(guī)定“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設(shè)施外，其他環(huán)境保護設(shè)施的驗收期限一般不超過3個月；需要對該類環(huán)境保護設(shè)施進行調(diào)試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過12個月。驗收期限是指自建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工之日起至建設(shè)單位向社會公開驗收報告之日止的時間。”驗收是正式投產(chǎn)前的法律程序，履行驗收持續(xù)時間最長為一年，此后進入正式投產(chǎn)運營期，逾期不驗收，追責(zé)處罰，超過追溯期，不應(yīng)處罰，當然也不應(yīng)要求補辦驗收程序，可以通過現(xiàn)行環(huán)境質(zhì)量和污染物排放標準，倒逼排污企業(yè)完善環(huán)境保護設(shè)施。
堅持從舊兼從輕原則切實
保護當事人權(quán)益
在討論“未批先建”“久拖不驗”項目如何處罰如何管理問題，似乎大家一致的意見就是，要按照現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)管理，高標準嚴要求。
筆者認為，這有違法理原則。要正確地理解并實現(xiàn)法律工具的功能，既要依法處罰依法行政還應(yīng)考慮溯及力問題，遵守從舊兼從輕原則。從舊兼從輕原則始于刑法，就是有利于被告人準則。從舊兼從輕原則強調(diào)的是對人權(quán)的保障，它通過對國家公權(quán)力的限制和有利于行為人的法律適用得以實現(xiàn)。
從舊原則的理論依據(jù)，一是公民有從事法律未禁止的行為之自由，如果公民在實施法律未被禁止的行為之后，國家才制定法律把這些行為宣布成為應(yīng)受刑罰的違法行為，用事后法進行懲罰是不公正的，非正義的，侵犯人權(quán)的；二是在涉及公法領(lǐng)域，公民個人是弱勢一方，為了保護公民的權(quán)利不受國家立法和司法的肆意侵害，有必要對國家的權(quán)利進行限制，防止國家權(quán)力的濫用，以保障人權(quán)。
從輕原則是在從舊原則基礎(chǔ)上發(fā)展而來，出發(fā)點是進一步保護人權(quán)，一個人的犯罪行為發(fā)生在新刑法頒布以前，此時應(yīng)先適用舊刑法，即行為時的法律規(guī)定（從舊），其次，刑法修訂后新舊刑法哪一個更有利于被告人，則應(yīng)該適用哪一版刑法，即所謂的從舊兼從輕原則。從舊兼從輕原則適用范圍不斷拓展，包括依法行政依法處罰。
還是本文開始提到的1998年12月建成的米粉加工廠。1998年11月施行的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條、第二十五條提出未經(jīng)審批環(huán)評動工建設(shè)，提出限期補辦，逾期不辦理停止施工，可處10萬元以下罰款。第二十六條、第二十七條、第二十八條規(guī)定，未經(jīng)驗收投產(chǎn)要限期補辦，逾期罰款10萬元以下。
2017年10月修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條規(guī)定，未經(jīng)驗收，罰款20萬以上，200萬以下，個人罰款5~20萬元；第二十一條規(guī)定，未經(jīng)環(huán)評審批，依照環(huán)境影響評價法的規(guī)定處罰。2003年9月施行的環(huán)境影響評價法第三十一條規(guī)定，未批環(huán)評擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)，逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
2016年9月修訂、2018年12月修改施行的環(huán)境影響評價法第三十一條規(guī)定，未批環(huán)評擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。新修訂行政處罰法（2021年本）第36條規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。列入環(huán)境影響評價管理的建設(shè)項目是指對生態(tài)環(huán)境破壞和污染有較大以上影響建設(shè)項目，環(huán)評“未批先建”、“久拖不驗”違法行為涉及公民生命健康安全并且具有環(huán)境污染危害后果的，其違法行為列入超過五年不予以處罰范圍。按照從舊兼從輕原則，1998年12月建成投產(chǎn)的某米粉廠違法行為應(yīng)參照1998年11月的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四、二十五條執(zhí)行，限期補辦環(huán)評審批手續(xù)，逾期不補辦罰款10萬元以下，未經(jīng)驗收參照該版本條例二十八條規(guī)定罰款10萬元以下，罰款數(shù)額最低，其條款對當事人更為有利。
鑒于現(xiàn)行法律環(huán)評取消限期補辦，逾期不處罰原則，未批建成超過五年即截至2003年12月、竣工超過六年即截至2004年12月，行政部門應(yīng)不得要求補辦環(huán)評、驗收手續(xù)，不得處罰。筆者認為，環(huán)境保護法、環(huán)境影響評價法、行政處罰法是上位法，《排污許可管理條例》《排污許可管理辦法（試行）》是下位法，下位法應(yīng)服從上位法，上位法規(guī)定取消補辦要求、超過追溯期不辦不罰，下位法排污許可核發(fā)條件也應(yīng)相應(yīng)修改，可以增加豁免環(huán)評審批文件的情形規(guī)定，便于操作執(zhí)行。
豁免環(huán)保手續(xù)并非放縱違法行為
不履行環(huán)評審批、竣工環(huán)境保護驗收程序義務(wù)，確實降低了項目建設(shè)的前期成本（時間和服務(wù)成本）。超過追溯期不處罰無須補辦是否放縱項目建設(shè)單位環(huán)境違法行為？其實不然。
殊不知，“未批建設(shè)”違法行為在行政處罰追溯期內(nèi)如被發(fā)現(xiàn)，面臨的違法風(fēng)險成本是巨大的，建設(shè)期執(zhí)法機關(guān)將依法停止項目建設(shè)，可以要求恢復(fù)原狀，單位和個人實施雙罰，建成投入生產(chǎn)的，如不符合規(guī)劃布局，企業(yè)超標排放，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不達到，將被責(zé)令減產(chǎn)、停止生產(chǎn)、停止排污，企業(yè)損失巨大，信用嚴重受損。
由此，警示建設(shè)單位，依法履行項目環(huán)評、驗收程序，風(fēng)險和成本最低，打造低碳健康的“百年老店”才有可能。當然，建設(shè)項目環(huán)評審批和竣工環(huán)境保護驗收只是項目污染源事前事中環(huán)境管理兩個環(huán)節(jié)，建成后將長期依據(jù)大氣、水、噪聲、固廢污染防治等相關(guān)法律和排污許可證進行規(guī)范監(jiān)管，才能保障企業(yè)生產(chǎn)運行環(huán)境影響程度可控，持續(xù)綠色發(fā)展。

來源：環(huán)評愛好者